상상대로 서울

1. 민원취지

김포공항 주변 항공 고도제한 지역에서 시행되는 재개발사업은 일반적인 재개발사업과 달리 건축물 높이에 대한 물리적인 제한을 받습니다.

이러한 지역에서는 용도지역 상향이나 허용용적률 완화 등의 사업성 개선조치가 이루어지더라도, 고도제한으로 인해 실제 건축계획에서 해당 용적률을 충분히 활용하기 어려운 경우가 발생할 수 있습니다.

따라서 김포공항 고도제한을 적용받는 재개발사업에 대해서는 일반 지역과 동일하게 임대주택 건설비율을 일률적으로 적용하기보다, 고도제한에 따른 실제 건축 및 사업성 제약을 고려하여 임대주택 건설비율을 현행 세대수 기준 15%에서 10%로 차등 적용하는 방안을 검토하여 주시기를 요청드립니다.

본 민원은 임대주택 공급 자체를 반대하는 것이 아니라, 지역별 건축 여건과 사업성의 차이를 고려하여 임대주택 부담을 합리적으로 조정할 수 있는 제도를 마련해 달라는 취지입니다.

2. 현행 제도

「도시 및 주거환경정비법」 제10조는 정비사업에서 건설하는 임대주택의 건설비율 등에 관한 기준을 국토교통부장관이 정하여 고시하도록 하고 있습니다.

현행 국토교통부고시 「정비사업의 임대주택 및 주택규모별 건설비율」 제4조제3항은 재개발사업의 임대주택 건설비율을 원칙적으로 건설하는 주택 전체 세대수 또는 전체 연면적의 20%로 규정하고 있습니다.

같은 조 제6항제1호는 서울특별시에 대해서는 시·도지사가 건설하는 주택 전체 세대수 또는 전체 연면적의 10% 이상 20% 이하 범위에서 임대주택 건설비율을 별도로 고시할 수 있도록 하고 있습니다.

서울시는 이에 따라 2022년 「재개발사업의 임대주택 및 주택규모별 건설비율」을 개정하면서 세대수 기준 15% 또는 연면적 기준 10%의 방식을 적용하고 있습니다. 서울시는 당시 기존 세대수 기준에 더해 전체 연면적을 기준으로도 산정할 수 있도록 제도를 개편했다고 공식적으로 설명하였습니다.

3. 김포공항 고도제한 지역의 특수성

김포공항 주변 재개발사업은 항공 고도제한으로 인해 건축물의 최고 높이가 제한됩니다.

따라서 용도지역 상향 또는 허용용적률 완화가 이루어지더라도 실제 건축계획에서는 높이 제한에 따른 층수, 동 배치, 건축형태 등의 추가적인 제약이 발생할 수 있으며, 허용용적률과 실제 활용 가능한 건축규모 사이에 차이가 발생할 가능성이 있습니다.

서울시는 이러한 정비사업의 지역별 사업성 차이를 고려하기 위해 사업성 보정계수 등의 제도를 운영하고 있습니다.

실제로 김포공항 고도제한을 받는 일부 재개발사업에서 사업성 보정계수를 적용하여 허용용적률을 완화한 사례가 있지만 고도제한에 따른 사업성 제약은 존재합니다.

사업성 보정계수는 일반적으로 허용용적률 인센티브를 확대하여 추가적인 연면적과 주택공급을 확보함으로써 사업성을 개선하는 효과를 기대할 수 있습니다. 그러나 김포공항 고도제한 지역에서는 항공 고도제한의 상한에 도달한 경우 용적률 증가를 층수 확대를 통해 구현하는 통상적인 방법이 제한됩니다.

또한 높이 제한으로 인해 추가적인 연면적을 확보하기 위해 건축면적을 확대하려 하더라도, 용도지역별 건폐율 상한과 일조·동간거리·배치 등 다른 건축계획상의 제약으로 인해 일정한 한계가 존재합니다. 따라서 동일한 수준의 허용용적률 인센티브가 부여되더라도, 고도제한이 없는 지역에 비해 실제 건축계획에서 구현 가능한 연면적 증가 효과는 제한될 수 있습니다.

즉, 고도제한 지역에서는 ‘명목상 허용용적률’과 ‘실제 구현 가능한 용적률’ 사이에 차이가 발생할 수 있으므로, 사업성 개선 효과를 판단할 때 허용용적률 자체만이 아니라 실제 구현 가능한 연면적과 추정비례율 등 사업성 지표를 함께 고려할 필요가 있습니다.

정비구역 내에 제2종일반주거지역과 제3종일반주거지역이 혼재되어 있는 경우, 고도제한이 없는 일반적인 입지조건에서는 제3종일반주거지역이 제2종일반주거지역보다 높은 용적률을 적용받을 수 있어, 실제 개발가능 규모 확대와 사업성 개선으로 이어질 여지가 있습니다.

그러나 김포공항 고도제한을 받는 지역에서는 동일한 용도지역 상향이 이루어지더라도, 종전자산 감정평가에는 상향된 용도지역의 개발 잠재력이 반영되어 평가액이 높아지는 반면, 고도제한으로 인해 그에 상응하는 용적률을 실제로 구현하지 못해 총수입은 비례적으로 증가하지 않는 역설적인 결과가 발생할 수 있습니다. 

이는 결과적으로 추정비례율을 오히려 낮추는 요인으로 작용할 수 있어, 고도제한 지역에서는 용적률·용도지역 인센티브만으로는 사업성 문제가 해결되지 않으며 임대주택 부담의 별도 조정이 필요한 이유를 보여줍니다.

그래서 용적률 측면에서만 고려하는 것이 아니라 임대주택 부담도 함께 검토 해야 합니다.

4. 요청사항

① 현행 서울시가 적용하고 있는 세대수 기준 15%는 일반적인 재개발사업을 전제로 한 기준인 만큼, 김포공항 항공 고도제한으로 실제 건축가능 규모와 사업성이 구조적으로 제약되는 사업지까지 동일하게 적용하는 것이 적정한지 확인이 필요합니다. 

그러므로 김포공항 고도제한 지역의 임대주택 건설비율을 세대수 기준 10%로 차등 적용하는 방안을 검토해 주십시오.

현행 국토교통부고시는 서울특별시에 대해 재개발사업 임대주택 건설비율을 전체 세대수 또는 전체 연면적의 10~20% 범위에서 시·도지사가 고시할 수 있도록 하고 있습니다.

서울시는 현재 이 범위 안에서 세대수 기준 15%, 연면적 기준 10%를 적용하고 있습니다.

그러나 연면적 기준의 도입은 임대주택의 산정기준을 다양화하고 평형 구성을 개선하기 위한 제도이며, 항공 고도제한으로 인해 발생하는 실제 건축 가능한 규모와 사업성의 제약을 직접 반영하는 기준은 아닙니다.

따라서 김포공항 고도제한으로 인해 연면적 기준 10% 적용 여부와 별도로 건축물 높이와 실제 용적률 활용에 구조적인 제약이 있는 재개발사업에 대해서는 세대수 기준 임대주택 건설비율을 현행 15%에서 10%로 차등 적용할 수 있는 기준을 마련하는 방안을 검토하여 주시기 바랍니다.

② 실제 활용 가능한 용적률을 임대주택 부담 검토에 함께 반영해 주십시오.

고도제한 지역에서는 단순히 정비계획상 허용용적률이 얼마인지뿐 아니라, 해당 용적률이 실제 건축계획에서 어느 정도 구현 가능한지가 중요합니다.

따라서 향후 정비계획 수립 및 변경 시 다음 사항을 종합적으로 검토할 수 있는 기준을 마련해 주시기 바랍니다.

• 항공 고도제한에 따른 최고 건축높이
• 실제 건축 가능한 층수
• 허용용적률과 실제 구현 가능한 용적률의 차이
• 건축물 배치 및 형태상의 제약
• 추정비례율 등 사업성 분석 결과가 일반 지역에 비해 상당히 불리한 경우

이를 통해 고도제한으로 인한 실질적인 사업성 제약이 확인되는 경우에는 임대주택 건설비율 역시 차등 적용할 수 있는 체계를 검토하여 주시기 바랍니다.

③ 고도제한 정도에 따른 차등 적용기준을 마련해 주십시오.

김포공항 고도제한을 받는 모든 지역의 제약 정도가 동일한 것은 아니므로, 단순히 고도제한 여부만을 기준으로 하기보다는 고도제한의 정도와 실제 사업성 제약을 함께 고려하는 차등기준을 마련할 필요가 있습니다.

예를 들어 최고 허용높이, 실제 계획 층수, 허용용적률 대비 실제 구현 가능한 용적률, 건축물 배치상의 제약 및 100%이하의 추정비례율 등 사업성 분석 결과를 종합하여 일반 지역과 비교해 상당한 사업성 제약이 확인되는 경우 세대수 기준 임대주택 건설비율을 10%까지 완화할 수 있는 기준을 마련하는 방안을 검토하여 주시기 바랍니다.

④ 현행 서울시 고시 또는 별도 운영기준을 통한 제도화 가능성을 고려해 주십시오.

현행 국토교통부고시가 서울시에 일정 범위의 임대주택 건설비율을 고시할 수 있도록 하고 있는 만큼, 김포공항 고도제한 지역에 대해 세대수 기준 15% 대신 10%를 적용하는 차등기준을 서울시 고시 또는 별도의 운영기준으로 마련할 수 있는지 검토하여 주시기 바랍니다.

가능할 경우 구체적인 적용 대상, 판단 기준 및 필요한 행정절차도 함께 안내해 주시기 바랍니다.

5. 맺음말

본 민원의 취지는 임대주택 공급을 반대하거나 공공적 역할을 축소하자는 것이 아닙니다.

김포공항 고도제한이라는 특수한 건축규제로 인해 일반 지역과 다른 사업여건을 가진 재개발사업에 대해, 동일한 임대주택 건설비율을 일률적으로 적용하는 것이 적정한지를 검토하고 실제 사업여건에 맞는 차등기준을 마련해 달라는 것입니다.

서울시는 이미 정비사업의 사업성 차이를 고려하는 보정제도를 운영하고 있고, 재개발 임대주택 산정에서도 세대수 기준과 연면적 기준을 구분하여 운영하고 있습니다.

따라서 김포공항 고도제한 지역에 대해서도 실제 활용 가능한 용적률과 사업성 제약을 종합적으로 고려하여 세대수 기준 임대주택 건설비율을 15%에서 10%로 차등 적용할 수 있는 제도적 방안과 현행 법령 및 서울시 고시상 가능한 범위와 필요한 제도개선 절차를 구체적으로 검토하여 회신하여 주시기 바랍니다.

감사합니다.